STRUKTUR KETATANEGARAAN INDONESIA

STRUKTUR KETATANEGARAAN INDONESIA

SETELAH PERUBAHAN KEEMPAT UUD TAHUN 19451

Undang-Undang dasar 1945 telah mengalami perubahan-perubahan

mendasar sejak dari Perubahan Pertama pada tahun 1999 sampai ke

Perubahan Keempat pada tahun 2002. Perubahan-perubahan ituj juga meliputi

materi yang sangat banyak, sehingga mencakup lebih dari 3 kali lipat jumlah

materi muatan asli UUD 1945. Jika naskah asli UUD 1945 berisi 71 butir

ketentuan, maka setelah empat kali mengalami perubahan, kini jumlah materi

muatan UUD 1945 seluruhnya mencakup 199 butir ketentuan. Dengan

demikian, dapat dikatakan bahwa meskipun namanya tetap merupakan UUD

1945, tetapi dari sudut isinya UUD 1945 pasca Perubahan Keempat tahun 2002

sekarang ini sudah dapat dikatakan merupakan Konstitusi baru sama sekali

dengan nama resmi “Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun

1945.

Sehubungan dengan itu penting disadai bahwa sistem ketatanegaraan

Indonesia setelah Perubahan Keempat UUD 1945 itu telah mengalami

perubahan-perubahan yang sangat mendasar. Perubahan-perubahan itu juga

mempengaruhi struktur dan mekanisme structural organ-organ negara Republik

Indonesia yang tidak dapat lagi dijelaskan menurut cara berpikir lama. Banyak

pokok-pokok pikiran baru yang diadopsikan ke dalam kerangka UUD 1945 itu.

Empat diantaranya adalah (a) penegasan dianutnya citademokrasi dan

1 Disampaikan dalam symposium Nasional yang dilakukan oleh Badan Pembinaan Hukum

Nasional, Departemen Kehakiman dan HAM, 2003

2 Guru Besar Hukum Tata Negara, Fakultas Hukum Unversitas Indonesia, Ketua Asosiasi

Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara Indonesia

2

nomokrasi secara sekaligus dan saling melengkapi secara komplamenter; (b)

pemisahan kekuasaan dan prinsip “checks and balances’ (c) pemurnian sistem

pemerintah presidential; dan (d) pengeuatan cita persatuan dan keragaman

dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia.

CITA DEMOKRASI DAN NOMOKRASI

Negara Indonesia menganut paham kedaulatan rakyat atau democratie

(democracy). Pemilik kekuasaan tertinggi dalam negara adalah rakyat.

Kekuasaan yang sesungguhnya adalah berasal dari rakyat, oleh rakyat, dan

untuk rakyat. Kekuasaan bahkan diidealkan diselenggarakan bersama-sama

dengan rakyat. Dalam sistem konstitusional Undang-Undang Dasar,

pelaksanaannya kedaulatan rakyat itu disalurkan dan diselenggarakan menurut

prosedur konstitusional yang ditetapkan dalam hukum dan konstitusi

(constitutional democracy). Karena itu, prinsip kedaulatan rakyat (democratie)

dan kedaulatan hukum (nomocratie) hendaklah diselenggarakan secara

beriringan sebagai dua sisi dari mata uang yang sama. Untuk itu, Undang-

Undang Dasar negara kita menganut pengertian bahwa Negara Republik

Indonesia itu adalah Negara Hukum yang demokrasi (democratische rechtstaat)

dan sekaligus adalah Negara Demokrasi yang berdasarkan atau hukum

(constitutional democracy) yang tidak terpisahkan satu sama lain.

Kedaulatan rakyat (democratie) Indonesia itu diselenggarakan secara

langsung dan melalui sistem perwakilan. Secara langsung, kedaulatan rakyat itu

diwujudkan dalam tiga cabang kekuasaan yang tercermin dalam Majelis

Permusyawaratan Rakyat yang terdiri dari Dewan Perwakilan Rakyat dan

Dewan Perwakilan Daerah; presiden dan wakil presiden ; dan kekuasaan

Kehakiman yang terdiri atas Mahkamah Konstitusidan Mahkamah Agung.

Dalam menetukan kebijakan pokok pemerintahan dan mengatur ketentuanketentuan

hukum berupa Undang-Undang dasar dan Undang-Undang (fungsi

3

Legislatif), serta dalam menajlankan fungsi pengawasan (fungsi kontrol)

terhadap jalannya pemerintahan, pelembagaan kedaulatan rakyat itu disalurkan

melalui sistem perwakilan. Yaitu melalui Majelis Permusyawaratan Rakyat,

Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah. Di daerah-daerah

propinsi dan kabupaten/kota, pelembagaan kedaulatan rakyat itu juga

disalurkan melalui sistem perwakilan, yaitu melalui Dewan Perwakilan Rakyat

Daerah.

Penyaluran kedaulatan rakyat secara langsung (direct democracy)

dilakukan melalui pemilihan umum untuk memlih anggota lembaga perwakilan

dan memilih Presiden dan Wakil presiden. Disamping itu, kedaulatan rakyat

dapat pula disalurkan setipa waktu melalui pelaksanaan hak dan kebebasan

berpendapat, hak atas kebebasan pers, hak atas kebebasan informasi,

kebebasan pers, hak atas kebebasan berorganisasi dan berserikat serta hakhak

asasi lainnya yang dijamin dalam Undang-Undang Dasar. Namun, prinsip

kedaulatan rakyat yang bersifat langsung itu hendaklah dilakukan melalui

saluran-saluran yang sah sesuai dengan prosedur demokrasi (procedural

democracy). Sudah seharusnya lembaga perwakilan rakyat dan lembaga

perwakilan daerah diberdayakan fungsinya dan pelembagaannya, sehingga

dapat memperkuat sistem demokrasi yang berdasar atas hukum (demokrasi

Konstitusional) dan prinsip negara hukum yang demokratis tersebut di atas.

Bersamaan dengan itu, negara Indonesia juga disebut sebagai Negara

Hukum (Rechtstaat), bukan Negara Kekuasaan (Machtstaat). Di dalamnya

terkandung pengertian adanya pengakuan terhadap prinsip supremasi hukum

dan konstitusi, dianutnya prinsip pemisahan dan pembatasan kekuasaan

menurut sistem konstitusional yang diatur dalam Undang-Undang Dasar,

adanya jaminan-jaminan hak asasi manusia dalam Undang-Undang dasar,

adanya prinsip peradilan yang bebas dan tidak memihak yang menjamin

persamaan setiap warga negara dalam hukum, serta menjamin keadilan bagi

4

setiap orang termasuk terhadap penyalahgunaan wewenang oleh pihak yang

berkuasa. Dalam paham Negara Hukum yang demikian itu, pada hakikatnya

hukum itu sendirilah yang menjadi penentu segalanya sesuai dengan prinsip

nomokrasi (nomcrasy) dan doktrin ‘the Rule of Law, and not of Man’. Dalam

kerangka ‘the rule of Law’ itu, diyakini adanya pengakuan bahwa hukum itu

mempunyai kedudukan tertinggi (supremacy of law), adanya persamaan dalam

hukum dan pemerintah (equality before the law), dan berlakunya asas legalitas

dalam segala bentuknya dalam kenyataan praktek (due process of law).

Namun demikian, harus pula ada jaminan bahwa hukum itu sendiri

dibangun dan ditegakkan menurut prinsip-prinsip demokrasi. Karena prinsip

supremasi hukum dan kedaulatan hukum itu sendiri pada pokoknya berasal dari

kedaulatan rakyat. Oleh sebab itu, prinsip negara hukum hendaklah dibangun

dan dikembangkan menurut prinsip-prinsip demokrasi atau kedaulatan rakyat

(democratische rechtsstaat). Hukum tidak boleh dibuat, ditetapkan, ditafsirkan

dan ditegakkan dengan tangan besi berdasarkan kekuasaan belaka

(Machtstaat). Prinsip Negara Hukum tidak boleh ditegakkan dengan

mengabaikan prinsip-prinsip demokrasi yang diatur dalam Undang-Undang

Dasar. Puncak kekuasaan hukum itu diletakkan pada konstitusi yang pada

hakikatnya merupakan dokumen kesepakatan tentang sistem kenegaraan

tertinggi. Bahkan, dalam sistem presidensil yang dikembangkan, konstitusi itulah

yang pada hakikatnya merupakan Kepala Negara Republik Indonesia yang

bersifat simbolik (symbolic head of state), dengan keberadaan Mahkamah

Konstitusisebagai penyangga atau ‘the guardian of the Indonesian constitution’.

Ketentuan mengenai cita-cita negara hukum ini secara tegas dirumuskan

dalam pasal 1 ayat (3) UUD 1945, yang menyatakan: ‘Negara Indonesia adalah

Negara Hukum’, sebelum ini, rumusan naskah asli UUD 1945 tidak

mencantumkan ketentuan mengenai negara hukum ini, kecuali hanya dalam

penjelasan UUD 1945 yang menggunakan istilah ‘rechtsstaat’. Rumusan

5

eksplisit bahwa Indonesia adalah negara hukum baru terdapat dalam Konstitusi

Republik Indonesia Serikat tahun 1949 dan Undang-Undang Dasar Sementara

Tahun 1950. Untuk mengatasi kekuarangan itulah maka dalam perubahan

ketiga UUD 1945, ide negara hukum (rechtstaat atau the rule of law) itu

diadopsikan secara tegas ke dalam rumusan pasal UUD, yaitu pasal 1 ayat (3)

tersebut diatas. Sementara itu, ketentuan mengenai prinsip kedaulatan rakyat

terdapat dalam pembukaan dan juga pada pasal 1 ayat (2). Cita-cita kedaulatan

tergambar dalam pembukaan UUD 1945, terutama dalam rumusan alinea IV

tentang dasar negara yang kemudian dikenal dengan sebutan Pancasila. Dalam

alinea ini, cita-cita kerakyatan dirumuskan secara jelas sebagai “Kerakyatan

yang dipimpin oleh hikmah kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan”.

Sedangkan dalam rumusan pasal 1 ayat (2), semangat kerakyatan itu

ditegaskan dalam ketentuan yang menegaskan bahwa “kedaulatan berada di

tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar”.

PEMISAHAN KEKUASAAN DAN PRINSIP ‘CHECKS AND BALANCES’

Prinsip kedaulatan yang berasal dari rakyat tersebut di atas selama ini

hanya diwujudkan dalam Majelis Permusyawaratan Rakyat yang merupakan

penjelmaan seluruh rakyat, pelaku sepenuhnya kedaulatan rakyat, dan yang

diakui sebagai lembaga tertinggi negara dengan kekuasaan yang tidak terbatas.

Dari Majelis inilah, kekuasaan rakyat itu dibagi-bagikan secara vertikal ke dalam

lembaga-lembaga tinggi negara yang berada dibawahnya. Karena itu, prinsip

yang dianut disebut sebagai prinsip pembagian kekuasaan (distribution of

power). Akan tetapi, dalam Undan-Undang dasar hasil perubahan, prinsip

kedaulatan rakyat tersebut ditentukan dibagikan secara horizontal dengan cara

memisahkannya (separation of power) menjadi kekuasaan-kekuasaan yang

dinisbatkan sebagai fungsi lembaga-lembaga negara yang sederajat dan saling

mengendalikan satu sama lain berdasarkan prinsip ‘checks and balaces’.

6

Cabang kekuasaan legislatif tetap berada di Majelis Permusyawaratan Rakyat,

tetapi majelis ini terdiri dari dua lembaga perwakilan yang sederajat dengan

lembaga negara lainnya. Untuk melengkapi pelaksanaan tugas-tugas

pengawasan, disamping lembaga legislatif dibentuk pula Badan Pemeriksa

Keuangan. Cabang kekuasaan eksekutif berada ditangan Presiden dan Wakil

Presiden. Untuk memberikan nasehat dan saran kepada Presiden dan Wakil

Presiden, dibentuk pula Dewan Pertimbangan Agung. Sedangkan cabang

kekuasaan kehakiman dipegang oleh Mahkamah Agung dan Mahkamah

Konstitusi.

Majelis Permusyawaratan Rakyat tetap merupakan rumah penjelmaan

seluruh rakyat yang strukturnya dikembangkan dalam dua kamar, yaitu Dewan

Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Oleh karena itu,

prinsip perwakilan daerah dalam Dewan Perwakilan Rakyat Daerah harus

dibedakan hakikatnya dari prinsip perwakilan rakyat dalam Dewan Perwakilan

Rakyat.

Maksudnya ialah agar seluruh aspirasi rakyat benar-benar dapat

dijelmakan ke dalam Majelis Perusyawaratan Rakyat yang terdiri dari dua pintu.

Kedudukan Majelis Pemusyawaratan Rakyat yang terdiri dari dua lembaga

perwakilan itu itu adalah sederajad dengan Presiden dan Mahkamah Agung dan

Mahkamah Konstitusi. Ketiga cabang kekuasaan legislatif, eksekutif, dan

yudikatif itu sama-sama sederajat dan saling mengontrol satu sama lain sesuai

dengan prinsip ‘Check and balances’. Dengan adanya prinsip ‘Check and

balances’ ini, maka kekuasaan negara dapat diatur, dibatasi dan bahkan

dikontrol dengan sesebaik-baiknya, sehingga penyalahgunaan kekuasaan oleh

aparat penyelenggara negara ataupun pribadi-pribadi yang kebetulan sedang

menduduki jabatan dalam lembaga-lembaga negara yang bersangkutan dapat

dicegah dan ditanggulangi dengan sebaik-baiknya,